Primera Parte
En las últimas dos
décadas, la contabilidad gubernamental ha sufrido diversas variaciones desde la
implementación de nuevas normas técnicas y la inclusión de bases jurídicas
sólidas, hasta el desarrollo y puesta en marcha de diversos programas informáticos que
permitieron la concentración de información para transparentar y rendir cuentas,
con la finalidad de homologar y/o armonizar los sistemas contables y
compatibilizar las cuentas públicas estatales y municipales con las del
Gobierno Federal.
Sin embargo, debemos
recordar que la Armonización Contable y el impulso que se brindó para que los
marcos jurídicos, normativos y técnicos se pudieran armonizar en las 31
entidades federativas y el Distrito Federal, hoy Ciudad de México, tiene su
verdadero origen desde hace 20 años; así como compatibilizar las cuentas
públicas. Pero no podemos olvidar, que a pesar de los esfuerzos que se han
realizado aún los objetivos y las metas, que se plasmaron y determinaron desde
hace 20 años no se logran cristalizar, aún hace falta mucho por hacer.
Pero hay que hablar
sobre esos orígenes, ya que no salió por decreto ni se conformó de la noche a la mañana, existe historia,
trabajo, dedicación y compromiso de quienes conformaron ese grupo de trabajo y
sumaron esfuerzos y voluntades para conformar la Dirección de Investigación y
Desarrollo, área encargada de diseñar, implementar y dar seguimiento a las
tareas del Programa de Modernización, que a la postre sería la punta de lanza
de lo que ahora conocemos con Armonización Contable. A esos servidores y
funcionarios públicos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de la
Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes de la Gestión Financiera y
específicamente de la Dirección de Investigación y Desarrollo, son los
principales baluartes de los logros que hasta el momento se ha alcanzado en la
materia, muchos de ellos, fueron los principales constructores de una labor
titánica que asumieron la responsabilidad de diagnosticar, evaluar, proponer y
poner en marcha el Programa de Modernización de los Sistemas de Contabilidad
Gubernamental y Cuenta Pública a nivel Nacional.
El Programa de
Modernización se crea como respuesta a uno de los principales compromisos de la
Administración Pública del entonces Presidente de la República, Ernesto Zedillo
Ponce de León, el cual impulso la construcción de un nuevo federalismo que
posibilitará el desarrollo de las regiones del país, y promoviera la
participación de la sociedad en las grandes tareas nacionales.
Este desafío implicaba
una amplia gama de acciones para todos los niveles de gobierno; el fortalecimiento
de la administración de los recursos financieros de los estados a través de
eficientes sistemas de contabilidad, era una, entre las más importantes.
El Programa de
Modernización de los Sistemas de Contabilidad Gubernamental y Cuenta Pública se
enmarco en dos de las principales vertientes del Plan Nacional de Desarrollo
1995 – 2000, que eran los siguientes:
Modernización de la Administración Pública
Fortalecimiento del Federalismo
El adecuado
funcionamiento de los sistemas contables se sustenta en principios
conceptuales, metodológicos y técnicos que dan consistencia y confiabilidad a
la información generada, pero que deben ser revisados y actualizados de manera
permanente.
El Gobierno Federal,
desde tiempo atrás, había realizado esfuerzos significativos en este campo; como
resultado de ello, disponía de un marco conceptual y de un conjunto normativo e
instrumental suficientemente desarrollados, que habían evolucionado conforme a
la dinámica del entorno socioeconómico, político y administrativo.
En 1996, la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público en coordinación con los gobiernos estatales,
emprendió este programa orientado a modernizar los sistemas de administración
de los recursos financieros públicos de las entidades federativas, de manera
integral y paralela y siguiendo un marco técnico común o similar, pero se
contemplaba de igual forma que los municipios que contaban con mayor fortalezca
técnica y tuvieran los recursos suficientes para su implementación, dieran un
paso firme para avanzar en estas tareas.
El objetivo general del
Programa de Modernización consistía en lograr la homologación técnica y
metodológica de los sistemas de contabilidad gubernamental utilizados en el
país, y la generación de informes oficiales (cuentas públicas) compatibles a
nivel nacional.
Para la consecución de
los objetivos, la estrategia general del Programa contempló tres grandes fases:
"Consenso y Adhesión", "Desarrollo" y
"Consolidación".
La primera, "Consenso y Adhesión", estuvo
dirigida a difundir el programa en los gobiernos de las entidades federativas;
lograr la participación de los mismos en el logro de sus metas, y propiciar el
intercambio de conocimientos y experiencias en materia de contabilidad
gubernamental entre los gobiernos de los estados y el Federal.
Se llevaron a cabo
Reuniones Especificas con las entidades federativas, lográndose un primer
acercamiento para caminar juntos en la homologación y compatibilización de los
Sistemas de Contabilidad Gubernamental y Cuenta Pública, lográndose acuerdos y
compromisos que sentaron las bases de un entendimiento entre los gobiernos
estatales y el Federal.
Los resultados obtenidos
fueron muy importantes, ya que un gran número de entidades federativas se
adhieren al programa, participando de manera conjunta con el Gobierno Federal
para avanzar en la materia.
En la fase de "Desarrollo" se pusieron en
marcha la realización de Reuniones Regionales, donde se consideró el diseño y
puesta en marcha de proyectos concretos en cada uno de los gobiernos estatales
para la modernización de sus sistemas contables. Ello implico promover tanto la
homogeneización de sus marcos jurídicos, normativos y técnicos, como de sus
cuentas públicas, en congruencia con los fines del Programa, una tarea ardua y
un compromiso político ya que era fundamental que los congresos locales
realizaran modificaciones a las bases jurídicas, logrando con ello dar
viabilidad a los proyectos concretos de modernización de cada entidad. El logro
de estos propósitos dependía siempre de la voluntad política de cada uno de los
gobiernos estatales, ya que el Gobierno Federal es y debe ser siempre
respetuoso de la soberanía de las entidades federativas.
Los objetivos
específicos que se lograron alcanzar en esa fase fueron las siguientes:
Establecer marcos
conceptuales, técnicos y normativos homogéneos que rijan la presupuestación y
contabilidad pública a nivel nacional.
Lograr la elaboración de
cuentas públicas compatibles, de similar calidad y contenido informativo en
todas las administraciones públicas del país.
Promover el diseño y
puesta en marcha de sistemas de administración financiera tipo SIAFF.
A fin de garantizar el
logro de los objetivos planteados, esta fase fue respaldada por el Gobierno
Federal a través de las siguientes acciones:
Asesoría permanente
La Unidad de
Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública, proporcionará
la asesoría requerida para las administraciones públicas estatales que así lo
manifiesten, a través de visitas, reuniones de trabajo, intercambios de
información, consultas vía telefónica y otros mecanismos de comunicación.
Incorporación de los aspectos
presupuestarios
La homologación de los
sistemas contables requería, necesariamente, la adopción de marcos normativos e
instrumentos presupuestarios compatibles. Por tal razón, se buscará ampliar la
cobertura del Programa a estos aspectos, promoviendo la cooperación de las
áreas correspondientes de la SHCP.
Involucramiento de los organismos
colegiados especializados en la materia
La Unidad de
Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública, propició en
todo momento, el establecimiento de convenios de cooperación con organismos
colegiados especializados en materia contable, independientes del Gobierno
Federal, lo que constituía un importante soporte para la coordinación del
Programa, al disponer de opiniones técnicas de organizaciones con reconocida
autoridad en este campo para la actualización de los marcos conceptuales,
técnicos y normativos.
Los resultados no
tardaron mucho en cristalizarse y las entidades federativas dieron grandes
pasos para la homologación y compatibilización de los sistemas de contabilidad
gubernamental y cuenta pública.
De acuerdo con la
estrategia definida para la segunda fase del Programa, se llevarán a cabo las siguientes
actividades:
Visitas y reuniones de trabajo
Para otorgar asesoría
técnica, difundir el SIAFF, evaluar los sistemas alternativos y dar seguimiento
a los avances, era necesario llevar a cabo reuniones y visitas de trabajo
periódicas.
Las reuniones se
realizaron bajo las siguientes modalidades:
Encuentros nacionales.- Se contaba con la
participación de representantes de las 32 entidades federativas, lo cual
tendría la ventaja de concentrar a todos los Estados en un solo evento.
Celebración de dos
grandes encuentros regionales: Norte y Sur.- En cada una de estas reuniones, asistían
representantes de 16 Estados, de acuerdo a su ubicación geográfica, de manera
que a través de dos eventos se cubría todo el territorio nacional.
Cinco reuniones
regionales.- Con estos eventos se daban continuidad a las reuniones específicas
que se desarrollaron en la primera fase, respetando el orden y agrupamiento
seguidos.
Las reuniones tuvieron
como objetivo proporcionar un marco de referencia único, orientando los
procesos de modernización y fortaleciendo, al mismo tiempo, los mecanismos de
comunicación con todos los Estados y éstos entre sí.
En cuanto a las visitas
de trabajo, éstas se efectuarán con el propósito de dar seguimiento al
desarrollo de los proyectos y los compromisos establecidos en las reuniones
celebradas. Además de las reuniones programadas por la SHCP, se realizaron
aquéllas que expresamente fue solicitada por las entidades federativas a efecto
de analizar aspectos específicos que los funcionarios estatales consideran
convenientes tratar, analizar y evaluar.
Como apoyo a estas
labores, operarán otros mecanismos que permitían el seguimiento cercano a las
actividades desarrolladas por las entidades federativas, como por ejemplo:
aplicación periódica de cuestionarios orientados a describir los avances de los
proyectos de modernización; y comunicación vía fax o telefónica con objeto de
mantener el intercambio de informes sobre aspectos de particular relevancia.
Sin olvidar, mecanismos de contacto que la propia tecnología de la información
nos permitía tener un acercamiento pleno con los funcionarios estatales
encargados de los programas de modernización de la entidad. En aquellos
momentos, la tecnología y su utilización empezaban a implementarse rápidamente
en el ámbito Federal, más no en las propias entidades federativas, su
heterogeneidad tecnológica era patente.
Difusión del Sistema Integral de
Administración Financiera Federal (SIAFF)
La SHCP promoverá
diversos eventos a efecto de dar a conocer a los funcionarios estatales las
principales características, ventajas e implicaciones del Sistema Integral de
Administración Financiera Federal (SIAFF), que se diseñaba en el Gobierno
Federal.
Evaluación de sistemas alternativos o
similares al SIAFF
Considerando la
disponibilidad existente en el mercado de sistemas que también ofrecen
soluciones y que pueden representar una opción adecuada a seguir por los
Estados, fue necesario la realización de un análisis y evaluación
correspondiente, donde se pudo detectar que entidades federativas optaban por
avances propios o aquellas que adquirían soluciones que el mercado ofrecía.
Dicha decisión era plenamente de las propias entidades federativas; sin
embargo, las soluciones propias, permitía que el propio personal de las áreas
encargadas de sistemas lograran avanzar con mayor plenitud en el desarrollo de
sus sistemas de manera eficiente y comprometida; así como, existía respuestas
oportunas ante cambios, modificaciones o mejoras de los propios sistemas en desarrollo.
Participación de las áreas responsables
del presupuesto
El logro de sistemas
contables homogéneos requería de marcos normativos e instrumentos
presupuestarios compatibles, por lo que en esta segunda fase se inducia la
participación de las áreas de la SHCP involucradas en el proceso
presupuestario, con el propósito de otorgar el apoyo y asesoría especializada
para el establecimiento de un marco normativo en los Estados que sea homólogo
al aplicado por el Gobierno Federal.
Para ello se
proporcionaba a las entidades federativas de los principales documentos, para
su revisión, análisis y estudio; con el fin, de que sus áreas encargadas
pudieran conocer con mayor detalle y certeza los siguientes aspectos: la
apertura programática para la formulación de los presupuestos de egresos; la
clasificación por objeto del gasto y la normatividad para el ejercicio
presupuestario, sin olvidar la Clasificación Administrativa, Funcional y
Económica y diversos indicadores comparativos que permitía el poder generar
información básica para la toma de decisiones y se avanzará en la Transparencia
y Rendición de cuentas, que en esos años ya se vislumbraba con fuerza en otros
países del Orbe y en México se impulsaba con vigor por parte de la propia SHCP.
Formalización de acuerdos de cooperación
con organismos colegiados
Se promovieron el
establecimiento de acuerdos entre la Subsecretaría de Egresos y organismos
colegiados especializados en materia contable, para la definición de un marco
conceptual y técnico de aplicación generalizada en las administraciones
públicas del país. Al respecto, sobresalio la definición de principios básicos
de contabilidad gubernamental, la integración de un catálogo de cuentas y en
general la conformación de un marco normativo homogéneo que pudiera ser
aplicado por los gobiernos estatales.
Celebración de Convenios de Adhesión
Con objeto de precisar
los compromisos tanto del Gobierno Federal como de las entidades federativas,
se promovieron la celebración de Convenios
de Adhesión para esta segunda fase del programa, en los cuales se
especificaban las actividades que desarrollaría tanto la SHCP como las
entidades federativas.
Dentro de los
compromisos que se establecían, era la revisión del marco jurídico, técnico y
normativo, con miras a su homologación; la adopción de conceptos y de
principios de contabilidad gubernamental; esquemas contables y presupuestarios
similares, y la definición de modelos de cuenta pública compatibles.
Con las acciones que se
realicen en esta fase, se tuvo previsto alcanzar las siguientes metas:
Establecer bases normativas presupuestarias y
contables a nivel nacional.
Establecer marcos jurídicos similares.
Formalizar 32 Convenios de Adhesión a la segunda fase
del Programa de Modernización de los Sistemas de Contabilidad Gubernamental y
Cuenta Pública.
Disponer de 32 cuentas públicas estatales compatibles
y homogéneas.
Establecer las bases para la puesta en marcha de
sistemas integrados de administración financiera tipo SIAFF, en los 32 Estados.
Se lograron alcanzar las
metas y se avanzó de manera coordinada con las entidades federativas a pesar de
los cambios de gobierno, que por ese sólo hecho significaba un verdadero
problema, pero no sucedió así los nuevos gobernadores asumían con plenitud los
compromisos de sus antecesores, logrando con ello significativos avances.
Las acciones que se
lleven a cabo y el logro de las metas, dieron como resultado una serie de
productos específicos, entre ellos se pueden mencionar los siguientes:
Marcos jurídicos homogéneos.
Sistemas de contabilidad compatibles.
Principios de contabilidad gubernamental actualizados
y de aplicación generalizada.
Catálogos de cuentas homogéneos.
Modelo único de cuenta pública.
Clasificación por Objeto del Gasto único.
Apertura funcional y programática homogénea.
Glosario de términos generalmente aceptados.
Banco de información actualizado y compatible.
Memorias e informes sobre las reuniones de
trabajo.
Otros productos, por ejemplo: cuestionarios de los
avances alcanzados en los proyectos y documentos conceptuales sobre los
sistemas adoptados.
En resumen, disponer de
sistemas contables públicos que apoyen con oportunidad y suficiencia el
control, evaluación y fiscalización de las acciones, la toma de decisiones y la
gestión gubernamental, redundará en el fortalecimiento y mayor eficiencia,
eficacia y transparencia de las administraciones públicas del país.
En cuanto a la tercera
fase del Programa “Consolidación” se tuvieron serios problemas, derivado de
ciertos retrasos y cambios que se realizaron al interior de la estructura
organizacional de la Unidad de Contabilidad Gubernamental; así como, por
retrasos por parte de los Congresos estatales para que los cambios jurídicos en
materia financiera se realizarán en tiempo y forma.
Un nuevo Gobierno
Federal se erigía encabezado por Vicente Fox Quesada y con ello se daba cambios
en diversas áreas gubernamentales.
El 5 de febrero de 2004
en Juriquilla, Querétaro, se materializó el gran acuerdo nacional para llevar a
cabo la Primera Convención Nacional
Hacendaria, concebida como una reunión republicana, democrática y
participativa, cuya convocatoria fue suscrita por el Presidente Constitucional
de los Estados Unidos Mexicanos; los Gobernadores Constitucionales de los
Estados de la República y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal; los
Presidentes de las Organizaciones que conforman la Conferencia Nacional de
Municipios de México; por el H. Congreso de la Unión, los Presidentes de cada
una de sus Cámaras, así como los Integrantes de las Juntas de Coordinación Política
de ambas; y el Presidente del Consejo Directivo de la Conferencia Mexicana de
Congresos y Legisladores Estatales. Previamente, se habían desarrollado una
serie de trabajos preparatorios, entre los que destaca el diagnóstico general y
por temas pertinentes del sistema hacendario nacional. Ese mismo día se
instalaron formalmente las mesas de análisis y propuestas, relativas a los
siete temas de la Convención.
Pero este tema lo abordamos en la segunda parte de
este artículo.
